一、收费公路现状

　　20世纪80年代中期，在国家财政资金非常紧张、社会对交通发展又有很大需求的情况下，国家探索提出了“贷款修路、收费还贷”等一系列收费公路政策，创新公路发展的投融资体制。1997年，颁布实施的《公路法》正式将“国家允许依法设立收费公路”作为一项法律制度予以确立。收费公路政策的贯彻执行和法律制度的确立，有力地保障了我国公路建设筹资工作的开展，改变了政府财政资金长期投入不足、公路发展缓慢制约经济社会发展的状况，充分调动了地方政府的积极性，吸引了大量社会资金进入公路建设领域，极大地加快了公路发展步伐，使我国公路交通发展在短短二十多年里取得了举世瞩目的成就，突出体现在：

　　一是公路网规模大幅提高。至2010年底，我国公路网总里程达到398万公里，与1985年实施收费公路政策以前相比，全国公路总里程提高了近3.2倍。

　　二是路网结构得到实质性改善。高速公路从无到有，用20余年时间建成了7.4万公里，居世界第二位。二级以上高等级公路在公路网中所占比重与1985年相比提高了约8.7倍。

　　三是服务水平显著提升。目前，全社会94.5%的客运量和74.1%的货运量都是由公路运输完成的，尤其是以高等级公路为主的国家干线路网的服务水平显著提升，占公路网1.7%的高速公路承担的货运量占全社会公路货运量的比重超过30%。

　　据统计，在现有公路网中，大约65%的国道和38%的省道是依靠收费公路政策建成的；95%以上的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路是依靠收费公路政策建成的。实践证明，收费公路政策的实施对我国公路事业的建设和发展起到了十分重要的作用。

　　二、收费公路发展中出现的问题

　　目前，收费公路政策实施已近30年，社会环境较当初发生了很大变化。而且，由于收费公路属于先发展后规范，随着收费公路规模的逐步扩大，也暴露出一些不容忽视的问题，使收费公路屡屡成为社会和舆论的关注热点。分析这些问题及其产生的原因，主要体现在收费公路发展与公众通行需求（外部）和行业可持续发展（内在）不相适应两个方面：

　　（一）收费公路服务与公众通行需求之间矛盾突出

　　随着人们生活水平的逐步提高，机动化社会的快速来临，通过公路出行频率越来越高，社会对公路交通通行服务提出了新的更高要求，正从“走得了”向“走得好”和“走得明白”升级。概括起来，矛盾的主要表现为：一是高等级道路服务供给的有限性与通行服务需求的无限性之间存在矛盾。二是法律不完善或配套制度建设滞后影响了行业调控力度。三是部分项目监管不到位、服务水平低下损害了行业形象。如一些在《收费公路管理条例》出台前建成的收费公路项目收费期限较长，一些收费经营企业养护管理不到位，服务质量不高等等。

　　（二）现有收费管理制度与行业可持续发展不适应

　　随着我国经济社会的发展，公路发展形势与需求也在不断深化，公路发展面临的主要矛盾和收费公路实施背景在悄然转移，审视目前收费公路政策与管理制度，将会发现与未来行业可持续发展存在如下几个方面的不适应：一是现有对单个项目进行经济核算（审批收费期限和收费标准）的制度安排，与行业发展融资实践不相适应，使一些向边远穷地方延伸的项目丧失市场化融资能力，且公路建成后的收费期与公路使用发挥效益期不匹配，存在当代公路使用者为下一代公路使用者承担道路通行费的“代际不公”问题。二是现有收费公路制度未统筹安排管养资金，制约了路网发展建、管、养资金的统筹利用。当前，对收费公路项目仅把收支财务平衡原则局限于补偿投资成本收回阶段，而并未考虑长期养护阶段的持续性资金需求。三是现有征收通行费目的单一性，与将收费作为行业调控管理手段之一的多样性不相适应。如用收费手段来调控主要通道交通量、优化通道资源配置，促进公共交通发展等目的。目前，在国家法定节假日期间，尤其是五一、十一、春节等大的节假期，很多地方都在探讨实践通过降低收费标准或免费放行的方式，缓解拥堵、快速疏导交通。

　　三、公路交通事业发展面临形势

　　交通运输业作为国民经济与社会发展的基础性、服务性、先导性行业，国家历来重视其在重大发展战略中的引导和带动作用，把交通运输作为国民经济发展当中的重点领域来推进，优先发展。党的十七届五中全会更是明确提出，在“十二五”期间要按照适度超前的原则，统筹各种运输方式发展，构建便捷、安全、高效的综合运输体系。总体来看，我国公路交通发展水平与发达国家相比还比较滞后，未来一段时间公路交通仍处于快速发展和高速公路成网的关键时期，路网发展资金压力大。

　　（一）公路交通发展水平相对滞后，未来服务供给压力大

　　一方面，当前我国路网密度较低，人均高等级公路少，道路客货运强度高。据统计，每平方公里国土面积拥有的高速公路我国仅是美国的46.2%、德国的12.7%、日本的23.5%；人均拥有高速公路里程我国仅为美国的10.3%、德国的22.7%、日本的62%；我国每年每万辆汽车承担的货物周转量是9.8亿吨公里，分别是美国、日本、英国的4.5倍、5.9倍和1.8倍。另一方面，未来公路客货运输需求量增长迅猛，道路服务供给压力大。2010年3月29日，国新办举行新闻吹风会指出，未来10年至15年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段，城镇化水平将年均提高0.8-1个百分点。而据统计，我国城镇居民的年均出行次数是农村居民的8到9倍。在汽车保有量方面，将由目前的约7000万辆 提高到2020年的约2亿辆 。城市人口规模的扩大和汽车保有量的快速增长，将导致公路客货运输需求量的显著增长，给道路供给与服务带来巨大压力。

　　（二）路网建设发展任务重，资金压力较大

　　根据《交通运输“十二五”发展规划》，“十二五”期末全国公路总里程将达到450万公里，高速公路将达到10.8万公里，二级及以上公路里程将达到65万公里，国省道总体技术状况达到良等水平。据统计，目前国家高速公路网还有32%的路段处于在建阶段或尚未开工建设；国道、省道中分别占16%和38%的三级以下公路亟待改造升级；农村公路的网络化水平和整体服务能力还有待明显提高。预计“十二五”期全国公路建设资金需求年均约1万亿元，除车购税等专项资金以外，对路网改建和新建的建设资金缺口比例约为65%，这部分资金缺口很难在现有的政府财政框架下有效解决。

　　在养护管理方面，据测算维持现有400万公里的路网正常运转，每年需养护管理与运营经费约3000亿元，但2010年可用于公路养护资金仅1500亿元，只能满足需求的50%。随着未来我国公路网规模的逐步扩大，养护资金需求将更加庞大。预计2020年基本完成大规模路网建设后，每年维护费需要4000亿元，公路养护资金短缺的矛盾将更加突出。

　　四、国外收费公路发展实践

　　与20世纪90年代相比，目前在世界范围内正有越来越多的国家和地区已经或正准备采用收费公路政策。据不完全统计，目前约近70个国家和地区不同程度地采取了收费公路政策，截止2009年底这些国家（不含中国）的收费公路规模已达近15万公里，主要是高速公路、桥梁、隧道等容易实现排他收费的公路项目。概括起来，国外收费公路发展体现以下几个特点：

　　（一）收费规模有逐渐扩大趋势

　　近年来，不但发展中国家特别是新兴经济体国家的收费公路发展较快，而且长期以政府财政投入为主的美国等发达国家收费公路发展也有不断扩大趋势。据有关统计，如发展中国家巴西、南非和马来西亚的收费公路，分别从1999年的856公里、825公里和1127公里，增加到2008年的8467公里、2400公里和1630公里；发达国家中的美国收费公路则从90年代的9000公里发展到2009年底的1.3万公里左右，欧洲（见表1-1所示）收费公路从2000年的1.9万公里增加到2008年的2.9万公里，增加了50%。

　　（二）解决财政资金不足是收费主要目的

　　纵观世界各国，实施公路收费的主要原因在于解决或弥补公路建设与养护资金短缺问题。如在美国，进入20世纪以来受困扰于州际公路系统破损严重，进入大修期，政府财力不足以应付巨额、持续性的道路维护和养护费用支出，开始重新审视和局部恢复收费公路政策，2011年纽约州政府推出13个市场化运作的公路项目，包括高速公路、大桥和普通城市公路；德国则由于跨境货车交通量大，公路损坏加速，路面维修所需大量资金投入致使政府不堪重负，遂于2002年4月通过了高速公路养路费法，对所有超过12吨的货车实施收费。在发展中国家，如南非、巴西、克罗地亚等更是积极采用收费公路政策作为筹集公路建设资金的重要来源渠道。

　　此外，也有国家和地区对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段。如荷兰在其主要城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和乌得勒支四周设立总共110个自动收费站，通过向进城的机动车收取一定费用的方式，“劝阻”驾车者尽量减少不必要的进城交通；英国伦敦市长利文斯通宣布从2003年2月17日起，开车进入伦敦市区的车辆，需缴纳车辆通行费，以缓解市内交通的拥挤现象；葡萄牙首都里斯本从2004年下半年开始像伦敦一样，向进入市中心的车辆征收交通拥堵税；2006年初，美国纽约市政府提出在曼哈顿岛实施道路拥挤收费政策的建议，以控制交通量，并减少噪音和污染。

　　（三）收费多采取特许经营的管理模式

　　在收费公路运作过程中，国外普遍采取特许经营制度，签订特许经营协议。特许经营制度有利于明确政府交通主管部门和公路经营企业在公路收费经营管理中各自的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益之间的关系。通过特许经营的模式，收费公路经营受到政府的监管，在允许公路公司获得合理回报的同时，防止获取超额报酬。

　　（四）收费期限和收费标准灵活性强

　　在国外，因收费目的和收费公路项目的具体情况不同，不同国家间的收费公路收费期限相差很大，即使是同一个国家，差异也比较大。在法国、西班牙等主要欧洲国家的公路项目收费年限一般在30～60年之间；在美国没有明确规定公路的收费年限，由政府和投资者在特许经营协议里自行商定。在一些国家或地区，最长收费期限甚至上百年，如加拿大多伦多H407高速公路，收费期限99年，至2098年；美国芝加哥高架公路（Skyway）1959年建成开始收费，2005年转让收费权99年至2104年，实际收费年限达到145年；美国印地安纳高速公路1956年建成开始收费，2006年转让收费权到2081年，共计收费125年。

　　在收费标准上，费率设定一般考虑项目的投资规模、交通量、可替代运输方式的服务水平与价格、沿线经济与物价水平、节约行使时间等。但国外，像日本、美国、匈牙利和德国等许多国家，根据用户类型、行使里程量、缴费方式、行使时段等的不同，采取了灵活多样的收费标准优惠政策。如日本对在高速公路上行驶里程在100公里至200公里之间的，超出100公里的部分可优惠25%，如果超过200公里，则超过部分可优惠30%；对安装了ETC(电子通行费征收系统)的车辆实施收费优惠；对休息日或节假日限定最高收费等。在匈牙利，对经常使用M5号公路的通行者收费标准给予40%折扣，对当地居民则给予20%折扣。在德国，对经常使用Warnow Tunnel收费公路的使用者给予折扣优惠等。

　　五、收费公路政策调整思考

　　面对公路事业发展的新形势以及发展中出现的新问题，迫切需要基于实现公路交通基础设施服务社会福利最大化角度进行战略思考，积极转变发展方式，创新工作实现路网建管养和改造升级的可持续发展之路。目前，社会和行业内热议的公路“两网” 发展构想给我们提供了思路。本文，针对这一构想从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度等四个角度进行深入剖析，提出具体建议或举措。

　　（一）深化认识，引导路网发展

　　引导和促进未来公路网健康可持续发展，首先要适应新形势深化认识，积极转变发展理念，具体来说应站在公路网统筹发展的角度，重新审视现行的收费公路政策，积极实现以下三个认识转变：

　　（1）从筹集公路项目建设资金向统筹整个路网建养资金转变

　　交通发展的阶段特征表明，我国高等级公路建设已经由建设为主，逐步转向了建设与运营养护管理并重时代。实施收费公路政策筹措资金，不单要用于公路建设发展，同时要注重对已建公路网的养护管理，只有这样才能保障整个路网的健康可持续发展。

　　（2）从强调当期收费行为向注重代际公平原则转变

　　目前，收费期限设置的依据是：政府还贷路还清贷款，经营性公路还清贷款加一定的利润，最长分别不能超过20年和30年。这种制度设计导致收费公路建成后的收费期与公路使用发挥效益期不匹配，造成“代际”不公平：一是当代交费使用者为下一代人使用公路支付通行费；二是当代投资者为下一代使用者垫付资金投资建设。对此，国外普遍采用了长期限、低标准的收费模式，这样摊薄了收费期内使用者的成本，也使付费者与使用者在长期内更趋于统一，体现公平。

　　（3）从单一筹措资金向调节交通流量等多功能目标转变

　　对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段，正在为越来越多的国家和地方所重视。如英国和新加坡采取收费政策缓解城市交通拥堵的问题；美国已经着手研究对部分免费公路实施收费调控交通量，以减少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本从2004年下半年开始像伦敦一样，向进入市中心的车辆征收交通拥堵税。

　　（二）统筹规划，指导路网发展

　　引导行业发展，统筹是基调，规划是龙头。针对“两网”建设，做好统筹规划，首要抓好两件事：路网规划和资金统筹。

　　（1）抓好“两网”规划

　　目前，国家层面的公路交通发展规划都是按照行政等级、技术等级的视角进行规划的，不能体现推进“两网”统筹协调、全面可持续发展的指导思想和原则，无法对“两网”下公路的规划、建设、运营、养护、服务等问题进行顶层制度设计。为此，应针对“两网”制定专项国家规划，建立协调机制。

　　（2）统筹路网发展资金安排

　　随着国家实施成品油价格和税费改革，公路建养资金来源及融资条件发生了很大改变，公路建养发展资金短缺问题更加严峻。为统筹“两网”发展资金，需要利用通行费在“两网”之间实现建、管、养资金的统筹考虑和交叉补贴，实现收费公路网络与不收费公路网络、建设资金与养护资金的广泛意义的统筹。为此，需要明确“两网”下收费的性质、通行费收支管理程序，适当拓宽通行费支出范围；需要明确养护管理资金来源与使用等问题。

　　（三）完善法律，规范路网发展

　　建设“两网”离不开收费公路政策的支持，更需要对现行的收费公路管理法律法规进行调整，提供强有力的法律支撑，具体来说包括以下几个方面：

　　（1）调整收费公路的设立与退出机制

　　为统筹未来“两网”的发展，需要对现行收费公路的设立、退出与期限确定机制进行重新设计。如设立收费公路除考虑公路投资来源、里程规模等因素，更重要的是考虑收费公路网与非收费公路网统筹发展的需要；在退出上，不再依据是否偿清贷款或收回投资并取得合理回报，而是要根据国家的财政实力及整个社会通行的需求来进行调整；对新设立的收费公路不再区分政府还贷路和经营性公路，以避免不同的收费期限、不同的收费标准给收费公路路网建设带来人为障碍。

　　（2）调整收费标准的确定机制

　　在收费标准的确定上就需要明确以下三个问题：一是中央对各地收费标准的制定进行统一指导；二是调整收费标准确定的程序和方法，以建立路网的互补机制；三是创新制度安排，确保现有收费公路的收费标准与“低标准、长期限”的收费标准的平稳接轨。

　　（3）明确收费公路服务标准

　　在“两网”体系下，以高速公路为主体的收费路网将长期存在，其与免费路网的主要区别在于能够提供高品质的通行服务。因此，需要进一步细化和明确“两网”下各自的服务标准。

　　（四）强化制度，保障路网发展

　　在“两网”下，应加强以下几个方面的制度建设：一是从管理体制上理顺中央与地方在公路管理中的职责，为保障公路两网体系的建立奠定基础；二是建立提供基本出行需要的免费公路网持续发展的财政保障制度，确保免费公路网的持续发展；三是要建立收费公路网规范管理的配套制度，确保收费公路网的健康发展；四是要建立路网运营监管体系，加强政府监管。

　　六、结束语

　　贯彻落实“两网”建设的战略构想，不是一蹴而就的事情，需要在发展理念上积极转变认识，需要适应形势及时调整相应的政策定位，需要加大相关基础理论研究，需要研究建立“两网”下的相关制度及现行制度的过渡，需要尽快启动相关法律法规的修订完善工作。